一、回顧中國電力體制改革的進程

中國當前電力行業格局

97年以來，我國的電力體制經過一系列改革。除設立國家電力監管委員會外，原有大型電力企業通過資產重組和市場整合，構建成11 家集團公司，包括：兩大電網公司———國家電網公司、中國南方電網有限責任公司。國家電網下設華北、東北、華東、華中和西北5個區域電網公司。南方電網則由廣東、廣西、云南、貴州及海南的電網資產重組而成。五大發電集團———中國華能集團公司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、中國國電集團公司、中國電力投資集團公司；兩大輔業集團———中國電力建設集團有限公司和中國能源建設集團有限公司。形成當前中國電力行業格局。

回顧中國電力體制改革歷程

如果從2002年開始計算，電改已經進行了10年，電力產業市場化改革的復雜性超出了最初設計者的想象，漫漫長路，不堪回首：

1) 1997 年開始對針對電力工業管理體制進行改革，成立了國家電力公司，原電力部行使的政府管理權移交給國家經貿委，電力體制政企分開。這算是預備。

2) 2002 年開始在電力市場引入競爭機制，打破電網的垂直一體化壟斷模式，在發電端開放競爭。實行“廠網分開”，將國家電力公司管理的電力資產按照發電和電網兩類業務進行劃分。

3) 2003年國家電力監管委員會正式成立。國家電監會為國務院直屬事業單位。

4) 2011年將進行電力“主輔分離”。兩家電網公司的勘測設計企業，火電、水電施工企業和電力修造企業剝離，同時并入新成立的中國電力建設集團有限公司和中國能源建設集團有限公司。

十年電改評價

改革的歷程表明，電力產業市場化改革是一個十分復雜的過程，改革既可能獲得巨大收益，又潛伏著各種風險。十年過去，電力改革當初提出的改革方針“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”只完成了前一半。即使對這一半的改革，業界也都一致認為不徹底。

1) 廠網雖分開，但原本分離的本意是在發電側展開競爭，可是由于上網電價和發電額度仍然控制在發改委，初衷并沒有實現。反而成了夾生飯。

2) 主輔分離不徹底。原目標是剝離電網的電站設計建設、電力裝備制造、三產等輔業，只保留輸配電主業。可是國網利用2008年冰災，提出的輔業重新界定，并于2009年逆向收購許繼平高兩大領先電氣制造集團。

改革的最大阻力來自于電網和其相關利益集團，步步為艱。一句話：不徹底、不堅決、沒觸動核心。一個被規制企業利用規制者的自利動機進行尋租活動，使規制者成為被規制者的“俘虜”，并共同分享壟斷利潤，從而導致規制的失敗。在這樣的大環境下，電改注定無法成功。

為完成國家2002年提出的“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”的目標，顯然當前這個格局還需要進一步拆分：剝離電網的配售職能，成立獨立區域電網公司；剝離國網的電氣設備制造的輔業；成立第三方的電力調度和交易中心。電改進入攻堅階段。

二、中國當前的電力運營模式及存在的問題

電力產業自然壟斷屬性的由來

電力系統是由發電廠、輸電網、配電網和電力用戶組成的整體，是將一次能源轉換成電能并輸送和分配到用戶的一個統一系統。

輸電網是電力系統中最高電壓等級的電網，是主網。配電網是將電能從樞紐變電站直接分配到用戶區的電網，是輔網。

發電廠將一次能源轉換成電能，經過電網將電能輸送和分配到電力用戶的用電設備，從而完成電能從生產到使用的整個過程。

電力產業的產銷與其他產業相比顯著不同，其產品一般不能大規模儲存，（儲能還不成熟），電力生產過程是連續的，發電、輸電、變電、配電和用電是在同一瞬間完成的，因此發電、供電、用電之間，必須隨時保持平衡。

電力關系到國計民生，是重要的基礎性產業，是世界公認的公用事業，其規模經濟效益顯著，具有強烈的自然壟斷特性。自有電力以來，世界各國長期對電力企業實行公共管制，普遍采用壟斷經營和國有產權形式進行運營。

電力行業某些環節的自然壟斷屬性已不再成立

隨著世界政治、經濟和社會的發展，傳統的管理和經營體制制約了電力的進一步發展，電力工業面臨著嚴峻挑戰，導致了各國電力企業從壟斷經營、計劃經濟向市場化轉化。尤其是，隨著科技發展，電力工業實現自動化、信息化，電力系統的控制技術、信息技術和數字化技術已經取得實質性突破，制約發電、輸電、配電和售電等各環節分離的技術瓶頸已不存在，為電力市場化改革提供了技術基礎。某些原來被認為具有自然壟斷性的業務或環節，其進入壁壘和退出壁壘己經被逐漸克服，使得某些環節的自然壟斷性不再成立，從而為引入競爭創造了條件。

首先發電環節引入競爭是最容易的，輸電環節由于高壓線路不可能重復建設必須是壟斷的，配電環節可以是壟斷性的，也可以是競爭性的，售電環節完全是可以競爭的。

全球電力市場經營的五種模式

 

根據電力的生產和消費過程可以分為發電、輸電、配電、售電等四個環節，因此電力市場的運營模式可以根據這些環節的市場開放程度而分為五個模式*。

1) 垂直統一壟斷模式

發電、輸電、配電和售電四個環節都是捆綁在一起，由一個公司來統一管理和壟斷經營，各個環節中都不存在競爭。法國、日本和美國的一些州是這種模式。

2) 發電競爭上網模式

輸電、配電和供電仍由一個電力公司統一管理和壟斷經營，競爭在發電環節展開。這是打破電力工業體制垂直壟斷模式最為初級的形式。中國目前就是這種模式。

3) 限制性躉售競爭模式

發電、輸電、配電完全分開，成立多個發電公司、一家電網公司和多個（配）供電公司。每個供電公司在其供電區域內具有壟斷供電的性質。電網公司負責調度運行，從發電公司購買電力并向供電公司躉售。電網公司是電網覆蓋區域內各發電公司電力的唯一購買商，也是各供電企業電力的唯一供應商。目前，英國、美國大多數公司均為此模式。

4) 完全躉售競爭模式

發電、輸電和配電三個環節都分別成立獨立核算公司，并開展完全競爭。供電公司直接向發電公司購電，輸電公司僅起輸電作用，收取過網費，不再起買賣電力的中介作用。這就象交通運輸中的“公路”一樣。這是世界銀行提出來的完全躉售競爭模式。這種模式要求有先進的電力計量和電費結算系統以及很高的管理水平。供電公司仍然在其供電范圍內壟斷經營。目前，瑞典、阿根廷、捷克、美國的加州、新愛爾蘭州都采用此模式。

5) 零售競爭模式

在這種模式下，允許所有的用戶任意選擇供電公司，供電公司不再進行壟斷專營。可以成立電力服務機構，它們不擁有配電網，但這些機構可以經營電力躉售和零售。供電公司或服務機構，沒有固定的服務區域和服務對象，相互之間開展爭奪用戶的競爭。這種模式要求輸電網和配電網都對用戶開放。在這種模式下發電公司與供電公司、電力服務機構以及與大用戶之間都存在雙邊交易。這種模式己在挪威、智利、美國的紐約州等電力充足、電網完善的國家和地區逐步推行，是競爭范圍最廣、競爭程度最深的電力市場模式。

*《電力市場模式、競爭性及其引入期貨交易的時機分析》倪迎春

中國目前所采用的電力經營模式-發電競爭上網

2002 年按照電力改革要求實行“廠網分離”，電力經營模式從(第一種)電網的垂直一體化壟斷模式過渡到(第二種) 發電競爭上網模式。輸電、配電和供電由國家電網統一管理和壟斷經營，電網作為單一購電方向發電廠買電，作為單一賣電方向終端用戶售電。這是打破電力體制全垂直壟斷最為初級的形式，這種輸配不分的單一購電機構模式在市場化改革中只能是一個過渡模式，因為該模式存在四個問題：

1) 買方單一，無法實現充分競爭。發電公司沒有選擇的余地，無法保證市場交易的公平性；

2) 單一購電機構的市場缺乏需求側對市場的響應，市場價格不能充分發揮作用；

3) 電網承擔全部買電風險，而市場機制強調風險分散；

4) 無法適應電力生產的分散化趨勢。隨著新能源的發展，除了專門的發電廠之外，家庭和企業也將可能成為電能的提供者，將自己生產的富余電能通過電網出售給其他用戶。電網往往利用在輸配的壟斷地位排斥分散化電能提供者。

中國正在向完全躉售競爭的電力模式邁進

世界上不同的國家所采取的模式各不一樣，但是總的趨勢是全方位引入競爭。不同的運營模式反映了市場競爭和選擇的不同程度。一個國家在不同的時期，選擇何種運營模式，除了決定于經濟運行體制和市場發達程度外，法制化程度、企業管理水平和自動化水平等也是十分重要的因素。因此，我國應根據我國的市場經濟發展狀況和自動化水平的高低以及相應的配套法規、制度來選擇我國的電力市場運營模式。

隨著我國經濟實力大大增強，電氣自動化水平突飛猛進。已具備實施輸電和配售分開，建立多買方-多賣方的充分競爭市場的條件， 向第（四）種 完全躉售競爭模式 邁進。目前國家正在啟動的下一輪電改方案正是“輸配分離”，剝離電網的配電、售電功能，回歸其輸電職能，在用戶側引入競爭。

日前國務院批轉了發改委《關于2012年深化經濟體制改革重點工作意見》，其中兩次提及“輸配電”，一是提出“穩步開展輸配分開試點”，二是要求“開展競價上網和輸配電價改革試點”。電改進入打破電網壟斷的核心攻堅階段。

三、電網就是電改的最大阻力

電網擁網自重，削藩勢在必行

目前電網壟斷了中國電力工業除發電外的，輸電、配電和供電整個環節，獨享覆蓋中國國境具有完全自然壟斷屬性的高壓輸電、中低壓配電網絡資源。作為單一購電方向發電廠買電，作為單一賣電方向終端用戶售電。電網擁網自重，有恃無恐，一直在抗衡國家電改，制衡國家的新能源政策。在近十年的電力體制改革進程中，電網曾經三次公然開倒車，和政府決策背道而馳：

1) 電改在2003年完成“廠網分離”后，即進入“主輔分離”階段。目標是剝離電站設計建設、電力裝備制造、三產等輔業，只保留電網輸配售電主業。可是國網利用2008年冰災，提出的輔業重新界定，并于2009年逆向收購許繼平高兩大領先電氣制造集團。“主輔分離”無法徹底進行。

2) 2002年按電改計劃成立國家電網公司和南方電網公司。國網下設華北、東北、華東、華中和西北5個區域電網公司，為將來拆分國網打下伏筆。可是進入2011年后，國網開始逐步對區域電網收權，將電網規劃、電力調度等管理職能收回公司總部，將區域電網的主要經營性資產按屬地化原則分解到省網公司，區域電網公司實際被架空。

3) 國家電力改革大方針“主輔分離、輸配分開”是在2002年就確立的，2012年初電監會發布《輸配電成本監管暫行辦法》，為下一步“輸配分開”作準備。可是今年4月，國家電網公司總經理劉振亞發布新書《中國電力與能源》，公開表示堅持輸配電一體化和電網調度一體化，和國家電改大唱反調。

電網之五宗罪

垂直一體化壟斷輸電、配電和供電的國家電網是計劃經濟的產物，隨著我國市場經濟發展，這種落后的電力運營模式已經無法滿足當前國民經濟的需要。

主要問題表現在五個方面:

1) 電網建設滯后于國民經濟發展

電力必須先行，“電力事業應當適應國民經濟和社會發展的需要，適當超前發展”《電力法》。目前電網長期壟斷，缺乏競爭意識。規劃布局和建設發展沒有依據市場經濟規律，輸配電網絡長期缺乏統一規劃，電荒和棄電同時并存，配電網發展落后，遠遠不能滿足市場發展的要求。

2) 濫用壟斷地位，轉嫁經營負擔，背離公共服務企業性質

作為唯一 買方對上游電廠壓低上網電價，發電公司沒有選擇的余地，無法保證交易的公平性；對中游地方電網利用電力調度權利進行壓制，阻礙電量調劑消納（內蒙古每年放棄的發電量可供應北京一年用電量的約82%）；對下游終端用戶缺乏服務意識，動輒采用行政手段拉閘限電。背離作為自然壟斷屬性的公共服務企業性質。

任何國家的自然壟斷性的產業，都應該是微利并以公共服務為第一目的。壟斷產業必須接受政府規制，既保證企業正常生存發展和合理回報，又防止消費者的利益受損害，同時防止因缺乏競爭發生資源配置低效化。

3) 排斥新能源并網，制約新能源國內市場發展，遠遠落后于中國新能源產業發展腳步。

電網以網絡安全為借口，消極配電側智能化改造，通過在項目審批上設置障礙，變相抵觸《可再生能源法》，排斥新能源并網，拒絕接收分布式光伏發電，嚴重制約了國內新能源的市場空間。逼迫光伏生產廠舍近求遠，80%產品必須尋找海外市場，仰人鼻息到處受氣，而國民無法真正享受到光伏產業增長的益處。

4) 綁架政府，強上特高壓項目

特高壓之與電網，相當于高鐵之與鐵路。確實高科技世界領先，但投資大、周期長、風險高，遠水難解近渴。配電側智能化改造，投資小、周期短、見效快。分布式光伏在用戶側就近接入，不需要遠距離輸送電力，成本低、效率高。電網知道輸配終將分離，配電網遲早要被剝離，不愿意把錢投在配電網智能化改造升級上，強推特高壓項目。特高壓電網投資總額將達4060億元，相當于兩個三峽工程。這一關系國計民生的巨額工程，并未納入國家十一五規劃綱要，竟然越過國務院和全國人大的決策與監督，直接獲得了國家發改委的批準。

5) 擁網自重，明里暗里抗衡國家電改

在近十年的電力體制改革進程中，電網曾經三次公然開倒車，和政府決策背道而馳。詳見上。

電網擁網自重，野心勃勃，制衡改革。以電網安全為借口，處處排斥新能源并網，將一己之利凌駕于國家戰略之上。電網是就是電改的最大阻力，也是新能源的絆腳石。

四、電力體制改革向何處去

電改方向：輸配分離，剝離電網的配電、售電功能

改革的下一個目標就是“輸配分開”。剝離國家電網的配電、售電職能。

1) 將各省級中/低壓的配電網絡改制成地方供電公司，獨立核算。將配電環節從資產、財務和人事上從國家電網剝離出來。

2) 國網僅保留跨省間(特)高壓輸電網絡，作為輸電通道和電力交易的載體。國網不再參與電力交易，只收取過網費，就相當于高速公路的過路費。

3) 國網對發電公司、配電公司和大用戶開放，允許配電公司和大用戶直接從發電公司購買電力，在用戶側引入競爭。改變單一電力購買方的市場格局，培育多家市場購電主體。

4) 輸電網絡是一個具有自然壟斷特性的系統，國家對國網收費進行管制，確保收費的公共服務屬性并能回收投資及得到一個合理的回報。

5) 取消國網電力調度權,成立第三方獨立的區域電力調度中心作為電力調度交易平臺。開放輸配電網，形成統一的區域電力交易市場。

6) 各省級配（供）電公司仍然在其供電地區范圍內壟斷經營對零散用戶售電。

電改必須先理順國家電力監管權力體系

電改十年，成效微薄，反而電網更加壟斷和強勢，電力從發電到售電各環節市場化影子蕩然無存，電網和發電廠及地方電力集團矛盾日益激化，以光伏為代表的新能源受到傳統能源的壓制。

痛定思痛，電改最大的敗筆是改革沒有理順和觸動國家電力體制的核心-電力監管權力體系，而是只是在細枝末節上作文章，游走在電力的發輸電運營環節。面對頑癥，沒有直擊病灶，躲躲閃閃，頭痛醫頭腳痛醫腳，怎能見效？

現在電力監管權力分散，政出多門。電價權和電站項目審批權在發改委(部級)，電力監管和電力業務許可證在電監會（部級），新能源規劃和能源節能的政策、光伏電站特許項目招標在能源局（副部級），電力調度權在國家電網（部級），規劃許可在電力設計院（國網直屬）。另外不同地方，機構設置還不完全一樣, 責任分配還有差別。不要說咱們光伏人，就是連體系內地方官員很多都對審批環節蒙燈轉向。審批環節過多，給權力尋租留下充足的操作空間，必然導致腐敗和低效率。同時，國網和電監會平級，比能源局還高半級，你說到底是誰能管誰？所謂監管不就是名存實亡嗎。

電改必須首先從上到下理順電力監管權力體系，匹配權力和職能的關系，簡化審批環節，才能做到提綱挈領，事半功倍，各種阻力迎刃而解。上層如果真心電改，就必須先從此下刀，絕無他法。

電改必須漸進式的完成

電力產業市場化改革是一個十分復雜的過程，潛伏著各種風險。為確保改革的平穩進行，必須采取用漸進式的方式，不可能一蹴而就。

漸進式體現在三方面：

1) 在市場模式的選擇上采用漸進式過渡。從當前發電競爭上網模式向限制性躉售競爭模式和完全躉售競爭模式過渡，上述約束緩解后最終過渡到零售競爭型電力市場。

2) 在結構重組過程中，各環節逐步分拆。先完成“主輔分離“，拆分電網的電力裝備制造業務，然后將各省級配電網絡改制成地方供電公司，獨立核算，在區域電網建立統一的市場交易平臺，完成“輸配分開”。逐步擴大交易品種和競價范圍，試行較大的用戶向發電企業直接購電的交易范圍，實現“競價上網”。售電與配電環節的分拆放在最后階段實施，售電環節全面引入競爭機制，實現用戶的購電選擇權。

3) 在產權處置上采用漸進式方法，對現有電網企業進行公司化改造，逐步放松對私人資本的進入限制。

結語

為適應國家新能源的戰略要求，為保證國家經濟高速發展，無論如何電力體制必須與時俱進，堅持繼續進行大刀闊斧地改革，引入電力的市場化競爭，徹底打破發電、輸電、配電、售電各環節的壟斷。最終將我國電力市場建成一個開放、公平、自由競爭的電力市場。

一個理想的電力市場是怎樣的？

1) 不管是發電側還是售電側，存在許多買方和賣方，沒有任何一方具有市場勢力，地位平等

2) 供需雙方都有價格響應能力

3) 透明且運作有效的電力交易平臺

4) 獨立于電網的第三方電力調度機構

5) 任何電力源只要滿足并網技術標準就能夠被電力網絡平等接入

6) 發電方、配電方、用電方三方之間都能雙向互動，實時傳遞信息

這應該是我國電改的終極目標和電力市場的美好藍圖。

雄關漫道真如鐵， 而今邁步從頭越。