水利部近日印發《水利部關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》（《意見》），在嚴格管控各類水域岸線利用行為方面，明確提出：

“光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。在湖泊周邊、水庫庫汊建設光伏、風電項目的，要科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態、水環境保護需求的區域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩定和航運安全。”

上述新規對水面光伏的影響巨大。有行業人士表示，這一規定對于華東華南西南地區的項目影響非常大。此前水庫，包括小一/二型或者中型水庫以及湖泊，只要不是生態保護區水源保護地等都可以開發建設光伏電站。新規基本是一刀切，只剩下坑塘水面，但規模非常有限。

還有評論除了水面之外，國土、林草等建設光伏的政策也在收緊。有行業調研顯示，中東部地區一般農用地建設光伏的政策也在逐步收緊，未來中東部地區可能只能發展分布式光伏。

水面光伏電站是指在水塘、中小型湖泊、水庫、蓄水池、采煤塌陷區形成的湖泊等水面上建立的光伏發電站。它具有不占用土地資源，可減少水量蒸發，又兼顧漁業養殖等特點，相比同等條件下的屋頂或地面光伏發電系統，水面光伏系統的整體發電量高出10%-15%。

目前全球水面光伏產業已進入快速發展期。能源和自然資源咨詢公司伍德麥肯茲預測，2019年到2024年，全球水面光伏的需求量預計將以年均22%的速度增長。不過，當前發展“水面光伏”還面臨政策和技術等問題限制

科技日報此前報道提到，由于支持政策好、商業模式成熟，中國水面光伏項目的總裝機容量已達全球第一，中國也是大規模水面光伏電站的主要建設國家。而當前發展水面光伏還面臨政策和技術等問題限制。有業內人士指出，各地對灌木林地、坑塘水面等用于光伏復合項目建設的審批標準不一，一些地區相關部門過度解讀涉河建設項目管理的政策要求，建議明確在一般耕地、灌木林地、坑塘水面、水庫水面、園地等建設光伏復合型項目的適用規范。

以下是水利部上述《意見》全文：

河湖是水資源的重要載體，是生態系統的重要組成部分，事關防洪、供水、生態安全?？臻g完整、功能完好、生態環境優美的河湖水域岸線，是最普惠的民生福祉和公共資源。全面推行河湖長制以來，各地落實責任，強化管理，河湖面貌明顯改善。同時，一些地區人為束窄、侵占河湖空間，過度開發河湖資源、與水爭地等問題仍然存在。為進一步加強河湖水域岸線空間管控，復蘇河湖生態環境，實現人水和諧共生，依據《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》《水庫大壩安全管理條例》等法律法規，提出如下意見。

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，完整、準確、全面貫徹新發展理念，認真踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，堅持以人民為中心，把保護人民生命財產安全和滿足人民日益增長的美好生活需要擺在首位，統籌發展和安全，確保防洪、供水、生態安全，兼顧航運、發電、減淤、文化、公共休閑等需求，強化河湖長制，嚴格管控河湖水域岸線，強化涉河建設項目和活動管理，全面清理整治破壞水域岸線的違法違規問題，構建人水和諧的河湖水域岸線空間管理保護格局，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

二、明確河湖水域岸線空間管控邊界

（一）完善河湖管理范圍劃定成果。河湖管理范圍劃定是河湖管理保護的重要基礎性工作，要抓緊完善第一次全國水利普查名錄內河湖劃界成果，在“全國水利一張圖”上圖，同步推進水利普查以外其他河湖管理范圍劃定工作。對于不依法依規，降低劃定標準人為縮窄河道管理范圍，故意避讓村鎮、農田、基礎設施以及建筑物、構筑物等問題，各流域管理機構、各省級水行政主管部門要督促有關地方及時整改，并依法公告。做好河湖劃界與“三區三線”劃定等工作的對接，積極推進與相關部門實現成果共享。

（二）因地制宜安排河湖管理保護控制帶。依法依規劃定的河湖管理范圍，是守住河湖水域岸線空間的底線，嚴禁以任何名義非法占用和束窄。各地可結合水安全、水資源、水生態、水環境及河湖自然風貌保護等需求，針對城市、農村、郊野等不同區域特點，根據相關規劃，在已劃定的河湖管理范圍邊界的基礎上，探索向陸域延伸適當寬度，合理安排河湖管理保護控制地帶，加強對河湖周邊房地產、工礦企業、化工園區等“貼線”開發管控，讓廣大人民群眾見山見水，共享河湖公共空間。法律法規另有規定的，從其規定。

三、嚴格河湖水域岸線用途管制

（三）嚴格岸線分區分類管控。加快河湖岸線保護與利用規劃編制審批工作，省級水行政主管部門組織提出需編制岸線規劃的河湖名錄，明確編制主體，并征求有關流域管理機構意見。按照保護優先的原則，合理劃分岸線保護區、保留區、控制利用區和開發利用區，嚴格管控開發利用強度和方式。要將岸線保護與利用規劃融入“多規合一”國土空間規劃體系。

（四）嚴格依法依規審批涉河建設項目。嚴格按照法律法規以及岸線功能分區管控要求等，對跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水、排水等涉河建設項目，遵循確有必要、無法避讓、確保安全的原則，嚴把受理、審查、許可關，不得超審查權限，不得隨意擴大項目類別，嚴禁未批先建、越權審批、批建不符。

（五）嚴格管控各類水域岸線利用行為。河湖管理范圍內的岸線整治修復、生態廊道建設、灘地生態治理、公共體育設施、漁業養殖設施、航運設施、航道整治工程、造（修、拆）船項目、文體活動等，依法按照洪水影響評價類審批或河道管理范圍內特定活動審批事項辦理許可手續。嚴禁以風雨廊橋等名義在河湖管理范圍內開發建設房屋。城市建設和發展不得占用河道灘地。光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。在湖泊周邊、水庫庫汊建設光伏、風電項目的，要科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態、水環境保護需求的區域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩定和航運安全。各省（自治區、直轄市）可結合實際依法依規對各類水域岸線利用行為作出具體規定。

（六）依法規范河湖管理范圍內耕地利用。對河湖管理范圍內的耕地，結合“三區三線”劃定工作，在不妨礙行洪、蓄洪和輸水等功能的前提下，商自然資源部門依法依規分類處理。原則上，對位于主河槽內、洪水上灘頻繁（南方地區可按5年一遇洪水位以下，北方地區可按3年一遇洪水位以下）、水庫征地線以下、長江平垸行洪“雙退”圩垸內的不穩定耕地，應有序退出。對于確有必要保留下來的耕地及園地，不得新建、改建、擴建生產圍堤，不得種植妨礙行洪的高稈作物，禁止建設妨礙行洪的建筑物、構筑物。嚴禁以各種名義圍湖造地、非法圍墾河道。

四、規范處置涉水違建問題

（七）依法依規處置。統籌發展和安全，嚴守安全底線，聚焦河湖水域岸線空間范圍內違法違規建筑物、構筑物，依法依規、實事求是、分類處置，不搞“一刀切”。

（八）對增量問題“零容忍”。2018年底河湖長制全面建立，將2019年1月1日以后出現的涉水違建問題作為增量問題，堅決依法依規清理整治。

（九）對存量問題依法處置。將1988年6月《中華人民共和國河道管理條例》出臺后至2018年底的涉水違建問題作為存量問題，依法依規分類處理。對妨礙行洪、影響河勢穩定、危害水工程安全的建筑物、構筑物，依法限期拆除并恢復原狀；對橋梁、碼頭等審批類項目進行防洪影響評價，區分不同情況，予以規范整改，消除不利影響。

（十）對歷史遺留問題科學評估。將1988年6月《中華人民共和國河道管理條例》出臺前的涉水違建問題作為歷史遺留問題，逐項科學評估，影響防洪安全的限期拆除，不影響防洪安全或通過其他措施可以消除影響的可在確保安全的前提下穩妥處置。

五、推進河湖水域岸線生態修復

（十一）推進河湖水域岸線整治修復。組織開展岸線利用項目清理整治，對違法違規占用岸線，妨礙行洪、供水、生態安全的項目要依法依規予以退出，對多占少用、占而不用等岸線利用項目進行優化調整。積極推進退圩還湖，逐步恢復湖泊水域面積，提升調蓄能力。按照誰破壞、誰修復的原則，對受損岸線進行復綠和生態修復，可結合河湖治理等工作統籌開展。岸線整治修復應順應原有地形地貌，不改變河道走向，不大挖大填，不束窄或減少行洪、納潮斷面，不進行大面積硬化，盡量保持岸線自然風貌。

（十二）規范沿河沿湖綠色生態廊道建設。依托河湖自然形態，充分利用河湖周邊地帶，因地制宜建設親水生態岸線，推進沿河沿湖綠色生態廊道建設，打造濱水生態空間、綠色游憩走廊。生態廊道建設涉及綠化或種植的，不得影響河勢穩定、防洪安全，植物品種、布局、高度、密度等不得影響行洪通暢，除防浪林、護堤林外不得種植影響行洪的林木。具備條件的河段，灘地綠化可與防浪林、護堤林建設統籌實施。

六、提升河湖水域岸線監管能力

（十三）加強組織領導。地方各級河長辦要切實履行組織、協調、分辦、督辦職責，及時向本級河湖長報告責任河湖水域岸線空間管控情況，提請河湖長研究解決重大問題，部署安排重點任務，協調有關責任部門共同推動河湖水域岸線空間管控工作。各級水行政主管部門要切實加強本地區河湖水域岸線管控工作，強化規劃約束，嚴格審批監管，加強日常管理，確保水域岸線空間管控取得實效。流域管理機構要發揮統一規劃、統一治理、統一調度、統一管理作用，切實履行流域省級河湖長聯席會議辦公室職責，建立健全與省級河長制辦公室協作機制，全面加強對流域內河湖水域岸線空間管控工作的協調、指導、監督、監測。

（十四）加強日常監管執法。加大日常巡查監管和水行政執法力度，強化輿論宣傳引導，暢通公眾舉報渠道，探索建立有獎舉報制度，及時發現、依法嚴肅查處侵占河湖水域岸線、影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的違法違規問題，嚴肅查處未批先建、越權審批、批建不符的涉河建設項目。堅持日常監管與集中整治相結合，充分發揮河湖長制平臺作用，縱深推進河湖“清四亂”常態化規范化，堅決遏增量、清存量，繼續以長江、黃河、淮河、海河、珠江、松花江、遼河、太湖和大運河、南水北調工程沿線等為重點，開展大江大河大湖清理整治，并向中小河流、農村河湖延伸。加強行政與公安檢察機關互動，完善跨區域行政執法聯動機制，完善行政執法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協作機制，提升水行政執法質量和效能。

（十五）加強河湖智慧化監管。實現部省河湖管理信息系統互聯互通。加快數字孿生流域（河流）建設，充分利用大數據、衛星遙感、航空遙感、視頻監控等技術手段，推進疑似問題智能識別、預警預判，對侵占河湖問題早發現、早制止、早處置，提高河湖監管的信息化、智能化水平。利用“全國水利一張圖”及河湖遙感本底數據庫，及時將河湖管理范圍劃定成果、岸線規劃分區成果、涉河建設項目審批信息上圖入庫，實現動態監管。

（十六）強化責任落實。地方各級河長辦、水行政主管部門要加強河湖水域岸線空間管控的監督檢查，建立定期通報和約談制度，對重大水事違法案件實行掛牌督辦，按河湖長制有關規定，將河湖水域岸線空間管控工作作為河湖長制考核評價的重要內容，考核結果作為各級河湖長和相關部門領導干部考核評價的重要依據，加強激勵問責，對造成重大損害的，依法依規予以追責問責。