引言

土地問題關(guān)系千家萬戶、支撐各行各業(yè)，任何建設(shè)項(xiàng)目都離不開用地政策的支持。筆者長期從事土地法律政策研究，為客戶提供各類土地方面的法律服務(wù)，現(xiàn)選擇十五類項(xiàng)目梳理其用地政策，以饗讀者。此文是十五類項(xiàng)目解析的第五篇：陸上風(fēng)電項(xiàng)目用地政策。

2020年是我國風(fēng)電行業(yè)爆發(fā)性增長的一年。2020年全國風(fēng)電新增并網(wǎng)裝機(jī)7167萬千瓦，其中陸上風(fēng)電新增裝機(jī)6861萬千瓦、海上風(fēng)電新增裝機(jī)306萬千瓦。到2020年底，全國風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)2.81億千瓦，其中陸上風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)2.71億千瓦、海上風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)約900萬千瓦。為實(shí)現(xiàn)我國“碳達(dá)峰、碳中和”的戰(zhàn)略目標(biāo)，預(yù)計(jì)未來一段時期，風(fēng)電項(xiàng)目仍然會得到快速增長。鑒于風(fēng)能是一種清潔的、儲量極為豐富的可再生資源，國家也出臺了包括用地政策在內(nèi)的一系列相關(guān)政策支持風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

陸上風(fēng)電項(xiàng)目用地一般具有占地面積較大、范圍廣、類型多的特點(diǎn)，涉及的用地手續(xù)相對復(fù)雜。因此，投資者在進(jìn)行風(fēng)電項(xiàng)目投資建設(shè)時，要充分考慮項(xiàng)目選址、占地類別、用地方式、用地標(biāo)準(zhǔn)等因素。本文旨在從現(xiàn)行法律政策出發(fā)，對風(fēng)電項(xiàng)目用地涉及到的主要問題進(jìn)行解析梳理。

一、風(fēng)電項(xiàng)目用地的基本原則

針對陸上風(fēng)電項(xiàng)目的用地政策，最早可見于國家發(fā)展和改革委員會等部委于2005年頒布的《風(fēng)電場工程建設(shè)用地和環(huán)境保護(hù)管理暫行辦法》（發(fā)改能源〔2005〕1511號），對于風(fēng)電項(xiàng)目的建設(shè)用地，該辦法主要明確了以下幾點(diǎn)內(nèi)容：

■ 風(fēng)電場工程建設(shè)用地按實(shí)際占用土地面積計(jì)算和征地。其中，非封閉管理的風(fēng)電場中的風(fēng)電機(jī)組用地，按照基礎(chǔ)實(shí)際占用面積征地；風(fēng)電場其它永久設(shè)施用地按照實(shí)際占地面積征地；建設(shè)施工期臨時用地依法按規(guī)定辦理；

■ 項(xiàng)目建設(shè)單位申報核準(zhǔn)項(xiàng)目時，必須附省級國土資源管理部門預(yù)審意見。沒有預(yù)審意見或預(yù)審未通過的，不得核準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目；

■ 風(fēng)電場項(xiàng)目經(jīng)核準(zhǔn)后，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)依法申請使用土地，涉及農(nóng)用地和集體土地的，應(yīng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)。

2012年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國土資源部、原國家電力監(jiān)管委員會批準(zhǔn)發(fā)布了《電力工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)（風(fēng)電場）》，該文件按照功能分區(qū)將風(fēng)電項(xiàng)目用地分為五大類（包括風(fēng)電機(jī)組及機(jī)組變電站用地、集電線路用地、升壓變電站及運(yùn)行管理中心用地、交通工程用地和臨時用地），對于占用永久用地的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。而針對使用未利用地的風(fēng)電項(xiàng)目，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分可不改變土地用途，以租賃等方式取得土地。

2015年，原國土資源部等六部委聯(lián)合發(fā)布了《 關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號，以下簡稱“5號文件”），自然資源部又在2019年更新出臺了《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號，以下簡稱“2019年版產(chǎn)業(yè)用地政策”） ， 該等文件確定了“采取差別化用地政策支持新業(yè)態(tài)發(fā)展”的總體用地原則。具體而言，光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門（現(xiàn)自然資源部門，下同）備案；對項(xiàng)目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。

據(jù)此，我國目前對于風(fēng)電建設(shè)項(xiàng)目用地已經(jīng)確立了“差別化管理、多方式取得”的整體模式。

二、關(guān)于風(fēng)電項(xiàng)目用地的取得方式

根據(jù)現(xiàn)有的法律政策規(guī)定，與光伏發(fā)電項(xiàng)目類似，風(fēng)電項(xiàng)目可以采取多種方式取得土地，主要為租賃集體土地以及通過租賃、劃撥和出讓方式取得國有建設(shè)用地。

1、租賃集體土地方式

根據(jù)5號文件，光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途……用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案。據(jù)此，對于集體土地中的未利用地，可以通過與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂租賃/補(bǔ)償協(xié)議的方式取得土地。

在實(shí)踐中，用地主體在與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂租賃/補(bǔ)償協(xié)議時，應(yīng)特別注意土地權(quán)屬是否清晰、是否履行了村集體的民主決策程序、決策程序是否合法、土地是否已經(jīng)被發(fā)包或者被流轉(zhuǎn)等問題，以避免潛在的法律瑕疵和損失。

2、通過國有土地租賃、劃撥和出讓方式取得國有建設(shè)用地

首先，可以采用國有土地租賃的方式取得風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)用地。根據(jù)5號文件，對于國有未利用地，用地主體可與當(dāng)?shù)貒临Y源局簽訂相關(guān)租賃協(xié)議。而對于國有非未利用地或者地方主管部門明確要求辦理建設(shè)用地手續(xù)的，根據(jù)2019年版產(chǎn)業(yè)用地政策的規(guī)定，國家鼓勵“產(chǎn)業(yè)用地可以采取長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期方式供應(yīng)”，因此用地主體可以就風(fēng)電場用地向當(dāng)?shù)厥小⒖h人民政府自然資源主管部門提出國有建設(shè)用地申請，在完成項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)用地審批等一系列手續(xù)后，可以與市縣土地主管部門簽訂國有土地有償使用合同以使用國有土地。

其次，符合條件的可以劃撥方式取得項(xiàng)目用地。5號文件規(guī)定，新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥供應(yīng)。《劃撥用地目錄》中關(guān)于電力設(shè)施用地的部分，規(guī)定了發(fā)（變）電主廠房設(shè)施及配套庫房設(shè)施，發(fā)（變）電廠（站）的專用交通設(shè)施，配套環(huán)保、安全防護(hù)設(shè)施，新能源發(fā)電工程電機(jī)，廂變、輸電（含專用送出工程）、變電站設(shè)施，資源觀測設(shè)施等項(xiàng)目可以通過劃撥方式供地。

此外，對于以出讓方式取得項(xiàng)目用地，與光伏用地一致，5號文件也明確規(guī)定了出讓土地依法需以招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)的，在公平、公正、不排除多個市場主體競爭的前提下，可將投資和產(chǎn)業(yè)主管部門提出的產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品品質(zhì)要求作為土地供應(yīng)前置條件。因此，也一定程度上為投資者取得風(fēng)電項(xiàng)目用地提供了便利。

三、關(guān)于風(fēng)電項(xiàng)目用地的用地標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù) 《電力工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)（風(fēng)電場）》的規(guī)定，風(fēng)電項(xiàng)目用地可以分為五類，即：風(fēng)電機(jī)組用地、機(jī)組變電站用地、集電線路用地、升壓變電站及運(yùn)行管理中心用地以及交通工程用地。我們整理了下表，梳理了該等五類功能分區(qū)所使用的永久用地對應(yīng)的用地標(biāo)準(zhǔn)：

四、關(guān)于風(fēng)電項(xiàng)目使用林地、草地的特殊政策

在陸上風(fēng)電場項(xiàng)目建設(shè)過程中，多沿地勢較高的山脊、山崗布設(shè)風(fēng)機(jī)，并配套建設(shè)道路和集電線路，點(diǎn)多線長，經(jīng)常會涉及占用林地或者草地的問題。這些林地、草地既是山地生態(tài)系統(tǒng)重要的分水嶺，也是生態(tài)最脆弱的地帶；風(fēng)機(jī)基礎(chǔ)挖掘、場地平整、道路和集電線路施工等使用林地、草地，可能會大范圍擾動地表、破壞地表植被，極易造成大面積水土流失，能會對森林、草原的生態(tài)整體功能發(fā)揮影響較大。因此，國家也對風(fēng)電項(xiàng)目占用林地和草地進(jìn)行了相關(guān)特殊規(guī)定。

1、占用林地問題

國家林業(yè)和草原局于2019年2月發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范風(fēng)電場項(xiàng)目建設(shè)使用林地的通知》（林資發(fā)〔2019〕17號），該通知主要規(guī)定了以下內(nèi)容：

■（禁建區(qū)域）自然遺產(chǎn)地、國家公園、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、鳥類主要遷徙通道和遷徙地等區(qū)域以及沿海基干林帶和消浪林帶，為風(fēng)電場項(xiàng)目禁止建設(shè)區(qū)域；

■（限制范圍）風(fēng)機(jī)基礎(chǔ)、施工和檢修道路、升壓站、集電線路等，禁止占用天然喬木林（竹林）地、年降雨量400毫米以下區(qū)域的有林地、一級國家級公益林地和二級國家級公益林中的有林地；

■（電場道路建設(shè)和臨時用地管理）風(fēng)電場施工和檢修道路，應(yīng)盡可能利用現(xiàn)有森林防火道路、林區(qū)道路、鄉(xiāng)村道路等道路，在其基礎(chǔ)上擴(kuò)建的風(fēng)電場道路原則上不得改變現(xiàn)有道路性質(zhì)。風(fēng)電場新建配套道路應(yīng)與風(fēng)電場一同辦理使用林地手續(xù)；吊裝平臺、施工道路、棄渣場、集電線路等臨時占用林地的，應(yīng)在臨時占用林地期滿后一年內(nèi)恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件，并及時恢復(fù)植被。

此外， 根據(jù)《 建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》，風(fēng)電建設(shè)項(xiàng)目占用林地，應(yīng)當(dāng)經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意（按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)交森林植被恢復(fù)費(fèi)，并領(lǐng)取使用林地審核同意書），而后建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

2、占用草地問題

《中華人民共和國草原法》 第三十八條規(guī)定，“進(jìn)行礦藏開采和工程建設(shè)，應(yīng)當(dāng)不占或者少占草原；確需征收、征用或者使用草原的，必須經(jīng)省級以上人民政府草原行政主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。” 第三十九條規(guī)定：“因建設(shè)征收、征用集體所有的草原的，應(yīng)當(dāng)依照《 中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定給予補(bǔ)償；因建設(shè)使用國家所有的草原的，應(yīng)當(dāng)依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定對草原承包經(jīng)營者給予補(bǔ)償。因建設(shè)征收、征用或者使用草原的，應(yīng)當(dāng)交納草原植被恢復(fù)費(fèi)。”

據(jù)此，若風(fēng)電場占用草原，應(yīng)當(dāng)及時報省級以上主管部門審核，且需根據(jù)當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)用和草原植被恢復(fù)費(fèi)。