3月25日上午，“中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇”2018年一季度報(bào)告發(fā)布會(huì)在中國(guó)人民大學(xué)國(guó)學(xué)館116報(bào)告廳舉辦，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)鄭新業(yè)作主報(bào)告演講《現(xiàn)代能源經(jīng)濟(jì)體系、權(quán)衡抉擇與能源“不可能三角”》。

中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)和紅利

十八大以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新階段。新時(shí)期挑戰(zhàn)和機(jī)遇并存。一方面，改革和開放的紅利中較為容易的部分已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，改革進(jìn)入了深水區(qū)。另一方面更要看到，資源錯(cuò)配等仍然存在，有大量的紅利有待進(jìn)一步挖掘。

(一) 產(chǎn)業(yè)組織視角下的現(xiàn)代能源體系建設(shè)

從產(chǎn)業(yè)組織視角來(lái)看，高效的現(xiàn)代能源經(jīng)濟(jì)體系需要確保“能競(jìng)爭(zhēng)的地方充分競(jìng)爭(zhēng)，不宜競(jìng)爭(zhēng)的部分有效監(jiān)管”。從這一角度看，我國(guó)能源市場(chǎng)化改革尚未完成，政府監(jiān)管還不夠到位。以電力市場(chǎng)為例，我國(guó)還沒(méi)能建立獨(dú)立的調(diào)度機(jī)制；省內(nèi)市場(chǎng)集中度高，串謀問(wèn)題嚴(yán)重；省際之間，壁壘森嚴(yán)。在石油領(lǐng)域，上游原油進(jìn)口渠道尚未完全放開，政府的價(jià)格管制長(zhǎng)期失效，零售市場(chǎng)處于高度寡占狀態(tài)，大型企業(yè)擁有行使市場(chǎng)勢(shì)力的充分空間。在天然氣領(lǐng)域，競(jìng)爭(zhēng)性體制不到位，價(jià)格雙軌制引發(fā)的問(wèn)題突出，城市燃?xì)獾碾p頭壟斷嚴(yán)重。在原油領(lǐng)域，上游原油進(jìn)口渠道尚未完全放開，政府的價(jià)格管制長(zhǎng)期失效，零售市場(chǎng)處于高度寡占狀態(tài)，大型企業(yè)擁有行使市場(chǎng)勢(shì)力的充分空間。在天然氣領(lǐng)域，競(jìng)爭(zhēng)性體制不到位，價(jià)格雙軌制引發(fā)的問(wèn)題突出，城市燃?xì)獾碾p頭壟斷嚴(yán)重。

監(jiān)管方面，在可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，反壟斷機(jī)制仍然匱乏，激勵(lì)監(jiān)管、份額監(jiān)管、行為監(jiān)管等監(jiān)管方式尚未確立，政府部門對(duì)市場(chǎng)勢(shì)力的監(jiān)測(cè)識(shí)別能力較弱。在自然壟斷監(jiān)管層面，電網(wǎng)監(jiān)管取得進(jìn)步，但監(jiān)管工具單一，投資監(jiān)管缺位，城市燃?xì)夤镜墓芫W(wǎng)壟斷監(jiān)管嚴(yán)重滯后。

(二) 多重目標(biāo)下的政策疊加與抵消

現(xiàn)代能源體系建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、保障民生、環(huán)境保護(hù)與氣候變化等多個(gè)領(lǐng)域的工作是相互交織、相互影響的有機(jī)整體。建好現(xiàn)代能源體系的關(guān)鍵是注重政策的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。然而，目前的改革還缺乏政策的系統(tǒng)性思維。產(chǎn)業(yè)政策方面，現(xiàn)行新能源產(chǎn)業(yè)政策主要通過(guò)保證水電、風(fēng)電和核電等新能源發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)價(jià)格來(lái)實(shí)現(xiàn)。這種通過(guò)價(jià)格保證的方式來(lái)推進(jìn)的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)際上是由電網(wǎng)來(lái)買單。而電網(wǎng)為了彌補(bǔ)針對(duì)新能源行業(yè)的損失必然會(huì)提高在火電等傳統(tǒng)發(fā)電行業(yè)所產(chǎn)生的利潤(rùn)。這種對(duì)新能源行業(yè)的補(bǔ)貼全部由電網(wǎng)“買單”的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)際上造成了對(duì)電力市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的扭曲，影響市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制發(fā)揮作用。在社會(huì)政策方面，普遍服務(wù)融資問(wèn)題在電網(wǎng)改革后將逐步顯現(xiàn)，交叉補(bǔ)貼的收益存在累退性，效率損失嚴(yán)重的同時(shí)，能源補(bǔ)貼由高收入群體獲得。在環(huán)境與氣候政策領(lǐng)域，我國(guó)采用扭曲市場(chǎng)的方式保障新能源上網(wǎng)消納，壓縮了市場(chǎng)規(guī)模。環(huán)境稅的設(shè)置與最優(yōu)稅收原則產(chǎn)生偏離，碳市場(chǎng)機(jī)制尚未完全確立，試點(diǎn)碳交易價(jià)格過(guò)低。

更為嚴(yán)重的是，各項(xiàng)能源政策相互分離，缺乏組合效應(yīng)，甚至存在相互抵消的情形。以電改和環(huán)境政策為例，一方面，碳市場(chǎng)、環(huán)境稅等未能與電力市場(chǎng)建設(shè)相融合，這使得高效率機(jī)組在用煤上的成本優(yōu)勢(shì)不一定能夠彌補(bǔ)其高財(cái)務(wù)成本投入（高科技設(shè)備等），相應(yīng)的，企業(yè)用高效率機(jī)組替代低效率機(jī)組的動(dòng)力不高，從而使得電改對(duì)于氣候變化的影響無(wú)法落實(shí)；另一方面，電改中“理順價(jià)格機(jī)制”的措施放開了發(fā)售電側(cè)，電力供需雙方自主交易形成價(jià)格，從而實(shí)現(xiàn)價(jià)格紅利。但電價(jià)的降低可能會(huì)刺激高耗能產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張，從而導(dǎo)致碳排放增加。

專欄六：能源品補(bǔ)貼都給了誰(shuí)？

2009年9月25日，美國(guó)匹茲堡G20峰會(huì)上發(fā)布二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人聲明，將要“在中期內(nèi)逐步取消并理順低效化石能源補(bǔ)貼，同時(shí)有針對(duì)性地為貧困人群提供支持。低效的化石能源補(bǔ)貼刺激浪費(fèi)型消費(fèi)行為，降低能源安全，阻礙清潔能源投資，破壞應(yīng)對(duì)氣候變化的努力。”作為全球最大的化石能源消費(fèi)國(guó)以及碳排放國(guó)，中國(guó)的能源補(bǔ)貼改革受到各方關(guān)注。

目前為止，已有眾多國(guó)內(nèi)外學(xué)者估計(jì)了中國(guó)能源補(bǔ)貼的規(guī)模，較為常用的有價(jià)差法和投入產(chǎn)出法兩種。Chen(2017)使用投入產(chǎn)出法估計(jì)了2010-2014年中國(guó)能源補(bǔ)貼的規(guī)模（如圖 23），其中2010-2013年，能源補(bǔ)貼規(guī)模從910億元逐年增長(zhǎng)至2020億元，2014年補(bǔ)貼規(guī)模有所減少，降低到了1800億元。從補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)來(lái)看，從2011年起，化石能源補(bǔ)貼的比重逐年降低，從91.41%降至2014年的66.67%。

為了研究能源補(bǔ)貼在不同收入等級(jí)居民中的分配效應(yīng)，Chen(2017)計(jì)算了不同收入等級(jí)的城鎮(zhèn)居民得到的能源補(bǔ)貼（如圖 24）。從消費(fèi)結(jié)構(gòu)來(lái)看，能源補(bǔ)貼主要來(lái)自交通通信消費(fèi)和食品消費(fèi)，分別占能源補(bǔ)貼總額的52.75%和31.34%，其他幾類消費(fèi)中能源補(bǔ)貼的比重都較低。從收入等級(jí)來(lái)看，收入水平越高的居民從各種產(chǎn)品及服務(wù)的消費(fèi)中得到的能源補(bǔ)貼越多，最高收入戶人均能源補(bǔ)貼是最低收入戶的5.71倍，所以，能源補(bǔ)貼是“累退”的。

在不同種類的消費(fèi)中，居住和食品類消費(fèi)中的能源補(bǔ)貼差距較小，最高收入戶的人均居住和食品消費(fèi)能源補(bǔ)貼分別是最低收入戶的3.77倍和2.11倍；而交通通信和文教娛樂(lè)消費(fèi)中能源補(bǔ)貼的差距較大，最高收入戶/最低收入戶的值分別為8.23和7.74。所以，交通通信消費(fèi)中的能源補(bǔ)貼是擴(kuò)大能源消費(fèi)分配差距的主要因素。

專欄七：顫抖著的政府之手

“市場(chǎng)之手”和“政府之手”是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的兩個(gè)最重要的調(diào)節(jié)力量。十八屆三中全會(huì)提出要“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。兩只手的協(xié)調(diào)配合體現(xiàn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，也是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本要求。但是如果“政府之手”對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)度干預(yù)，或者違背了經(jīng)濟(jì)的客觀發(fā)展規(guī)律，就難以發(fā)揮預(yù)期的效果，最后演變成“顫抖著的政府之手”。

2016年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，要求全國(guó)所有煤礦要按照全年作業(yè)時(shí)間不超過(guò)276個(gè)工作日，后續(xù)政策又將煤礦現(xiàn)有合規(guī)產(chǎn)能乘以0.84后取整，作為新的合規(guī)產(chǎn)能。這一舉措取得了比較明顯的效果。全國(guó)多數(shù)煤炭企業(yè)庫(kù)存迅速下降，煤炭?jī)r(jià)格企穩(wěn)回升，煤炭?jī)r(jià)格的漲勢(shì)超出監(jiān)管預(yù)期。如圖25所示，2016年下半年開始，全國(guó)電煤價(jià)格節(jié)節(jié)攀升，年終價(jià)格為年中低位的170%，漲幅驚人。短期來(lái)看，276政策對(duì)于化解煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能起到了積極的作用，并有助于緩解煤炭企業(yè)的發(fā)展困境。

但是，在化解產(chǎn)能的問(wèn)題上，能否完全依賴“政府之手”呢？從目前來(lái)看，煤炭行業(yè)的276限產(chǎn)政策，至少產(chǎn)生了三個(gè)負(fù)面的連鎖效應(yīng)：

第一，煤炭限產(chǎn)政策，在一定程度上，相當(dāng)于政府人為造了卡特爾。一般來(lái)說(shuō)，企業(yè)自發(fā)形成的“卡特爾”組織是不穩(wěn)定的，因?yàn)槌蓡T企業(yè)有動(dòng)機(jī)偏離卡特爾設(shè)定的產(chǎn)量。而政府設(shè)定產(chǎn)量天花板，實(shí)際上是通過(guò)“政府之手”維持了卡特爾的穩(wěn)定。卡特爾維持的利潤(rùn)使低效率企業(yè)得以生存，長(zhǎng)期來(lái)看并不有利于化解煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第二，政府之手幫助煤炭企業(yè)恢復(fù)盈利的同時(shí)，增大了下游企業(yè)的成本。因?yàn)槊禾繉儆谏嫌涡袠I(yè)，目前，我國(guó)60%以上的煤炭用于發(fā)電，煤炭?jī)r(jià)格的上漲必然導(dǎo)致拉升發(fā)電成本，對(duì)電力行業(yè)造成嚴(yán)重影響，擠壓了火電企業(yè)的利潤(rùn)空間。在此情況下，即使政府再出手救了火電企業(yè)，也只是把壓力轉(zhuǎn)到下游的鋼鐵等行業(yè)。從全局來(lái)看，政府之手不可能拯救所有的行業(yè)，只能逐漸變成“顫抖著的政府之手”。

第三，276限產(chǎn)政策并沒(méi)有充分考慮全球貿(mào)易。在并不封閉的經(jīng)濟(jì)體內(nèi)通過(guò)政府制造卡特爾提高國(guó)內(nèi)煤炭?jī)r(jià)格，形成價(jià)格高地，導(dǎo)致世界煤炭大量涌向中國(guó)；國(guó)內(nèi)供不應(yīng)求的情況反而使得澳大利亞、印尼等經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易煤炭高價(jià)賣入；雖然通過(guò)港口延時(shí)、入關(guān)檢驗(yàn)等方式進(jìn)行了一定的限制，但是在如今WTO相關(guān)貿(mào)易規(guī)則的情況下很難持久，并不能從根本上解決煤炭貿(mào)易成本提升帶來(lái)的損失問(wèn)題。

因此，真正解決煤炭行業(yè)的困境，要化解落后產(chǎn)能，淘汰低效率煤炭企業(yè)，要讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用；要正視上游市場(chǎng)供需關(guān)系，從源頭遏制市場(chǎng)勢(shì)力；要推進(jìn)能源價(jià)格形成的市場(chǎng)化，能源政策必須要相互配套，政府不能對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行過(guò)多地干預(yù)，同時(shí)不斷加強(qiáng)政府的監(jiān)管能力，讓政府之手更強(qiáng)有力，更加精準(zhǔn)。

(三) 全球視角下的中國(guó)能源定位

從全球視野看，對(duì)自身作為全球最大的能源消費(fèi)和能源貿(mào)易國(guó)的定位不清，與美國(guó)、日本、韓國(guó)、印度以及其他OECD國(guó)家等能源進(jìn)口主體以及IEA等國(guó)際能源機(jī)構(gòu)缺乏深度合作，在應(yīng)對(duì)國(guó)際能源賣方卡特爾方面缺乏主動(dòng)意識(shí)。與俄羅斯、澳大利亞、沙特阿拉伯等主要能源供應(yīng)國(guó)缺乏深度互惠合作，對(duì)能源供應(yīng)能力建設(shè)和能源供應(yīng)穩(wěn)定度的關(guān)注程度不足。在能源海外投資方面，缺乏對(duì)非財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，政治風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)等重要因素制約我國(guó)海外投資收益。

專欄八：當(dāng)中國(guó)電改與特朗普相遇

2015年“中發(fā)9號(hào)文”啟動(dòng)了我國(guó)的電力體制改革，通過(guò)發(fā)電領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)和自然壟斷部分的科學(xué)監(jiān)管，發(fā)電成本和輸配電成本雙雙下降，終端用戶電價(jià)得以實(shí)質(zhì)下降。

如果以全球視野看，電價(jià)降低減輕了企業(yè)（尤其是下游高耗能企業(yè)）的用能負(fù)擔(dān)，提升企業(yè)了在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。以電解鋁行業(yè)為例，有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，電力成本占電解鋁行業(yè)全部成本的40%-50%左右，降電價(jià)會(huì)直接導(dǎo)致行業(yè)供給曲線的移動(dòng)，在降低電解鋁價(jià)格的同時(shí)提升產(chǎn)量。由圖26可知，在2014年底2015年初，我國(guó)電解鋁產(chǎn)量有一個(gè)大幅上升，這與輸配電價(jià)改革試點(diǎn)（降電價(jià)）的開始時(shí)間一致。但是，明顯低于其他出口方的產(chǎn)品價(jià)格會(huì)很快引起進(jìn)口國(guó)家的注意。2017年3月，美國(guó)對(duì)中國(guó)產(chǎn)鋁箔啟動(dòng)了反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查，2018年3月8日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普在白宮簽署命令，宣布將于15天后對(duì)進(jìn)口鋼鐵課征25%關(guān)稅，對(duì)進(jìn)口鋁材課征10%關(guān)稅。于是，降下來(lái)的電價(jià)又被國(guó)外的關(guān)稅政策加回到高耗能企業(yè)身上，不但抵消了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，還使美國(guó)消費(fèi)者以更低的價(jià)格獲取了產(chǎn)品。

從國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)角度考慮，降電價(jià)導(dǎo)致的生產(chǎn)成本下降會(huì)刺激高耗能產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張，雖然短期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)地區(qū)GDP的增長(zhǎng)，但隨之而來(lái)的是大量污染物排放和環(huán)境成本的上升。同時(shí)，電價(jià)優(yōu)惠和輸配電價(jià)扶持也削弱電網(wǎng)盈利能力，影響電網(wǎng)的持續(xù)發(fā)展和普遍服務(wù)等政策安排。

所以，任何政策都不是免費(fèi)的，有必要意識(shí)到電價(jià)支持高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展所付出的成本。

(四) 能源體系改革紅利識(shí)別

上述能源領(lǐng)域中的不充分、不平衡問(wèn)題，既是問(wèn)題所在，也是改革紅利的潛力所在。通過(guò)還原能源商品屬性的等改革，能源價(jià)格將反映真實(shí)成本和市場(chǎng)供需關(guān)系，從而釋放正確的價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)市場(chǎng)的運(yùn)行；市場(chǎng)勢(shì)力將得到抑制，能源交易的收益在生產(chǎn)者和消費(fèi)者中合理分配；能源不平等水平將降低，普遍服務(wù)水平將不斷提升；能源結(jié)構(gòu)將向更清潔環(huán)保的方向轉(zhuǎn)變；能源安全將得到保障。能源體系改革紅利如表 9所示：

專欄九：為何能源體系改革這么難？

建設(shè)現(xiàn)代能源體系，關(guān)鍵一步是深入推進(jìn)能源市場(chǎng)化改革，形成能源品、能源市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化境，理順價(jià)格形成機(jī)制以及完善市場(chǎng)監(jiān)管體系。近年來(lái)，盡管能源市場(chǎng)化改革全面加碼，但距離現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系的建成還有很長(zhǎng)一段路要走：

一是來(lái)自政府的阻力。能源市場(chǎng)化改革要求減少政府干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)管的職能。然而在實(shí)踐過(guò)程中，政府并沒(méi)有很好的履行這兩點(diǎn)。就前者而言，政府是一個(gè)具有多目標(biāo)的組織，既需要確保能源安全和穩(wěn)定供應(yīng)，又需要保障能源價(jià)格可負(fù)擔(dān)，還需要確保環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。這些目標(biāo)對(duì)應(yīng)的職能分散在各個(gè)政府部門，相互之間各自為政，政策之間缺乏協(xié)調(diào)和整合，導(dǎo)致我國(guó)能源領(lǐng)域多次受不合理干預(yù)，影響市場(chǎng)效率。

二是來(lái)自企業(yè)和民眾的阻力。就企業(yè)而言，能源市場(chǎng)化改革，特別是電力和天然氣市場(chǎng)化改革要求保證可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的充分競(jìng)爭(zhēng)，這意味者市場(chǎng)份額較高的在位企業(yè)將會(huì)有所“縮水”。也就是說(shuō)改革會(huì)傷及這部分企業(yè)的利益，難免會(huì)遭到部分群體的抵制。就民眾而言，能源市場(chǎng)化改革的目的是還原能源的商品屬性，讓能源價(jià)格反映能源成本，而不是能源價(jià)格的降低。以電價(jià)為例，隨著新能源的進(jìn)入、環(huán)境稅的開征與碳市場(chǎng)的運(yùn)行，可以預(yù)想未來(lái)的能源價(jià)格不僅包含生產(chǎn)成本，還將包含能源生產(chǎn)過(guò)程中的外部性成本。所以能源市場(chǎng)化改革后的平均電價(jià)還是應(yīng)該比現(xiàn)有的高。另一方面，能源價(jià)格理順后，工商業(yè)和居民部門的價(jià)格差將會(huì)逐步消除，這也將導(dǎo)致居民能源價(jià)格上升，導(dǎo)致民眾的反對(duì)和不理解，改革阻力進(jìn)一步加大。