在現(xiàn)有能源法律體系中，究竟應(yīng)該如何定位能源法仍是普遍爭論的一個焦點問題。筆者認為，在能源法的體系化過程中，我國能源市場的發(fā)展亟須補入的不是一部“大而全”的能源市場監(jiān)管法，而是一部旨在總量調(diào)控、結(jié)構(gòu)調(diào)控、區(qū)域調(diào)控的產(chǎn)業(yè)促進型能源調(diào)控法，即將能源法定位為能源調(diào)控法更為可取。

 

立法取向應(yīng)直面能源問題的宏觀性

 

能源是人類社會生存發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，能源供應(yīng)和安全直接關(guān)系到國計民生與國家戰(zhàn)略競爭力。基于能源對經(jīng)濟安全與社會公眾生活的至關(guān)重要性，現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家一直把能源首先作為一種基本公共服務(wù)來提供，其次才將其作為一種商品來進行監(jiān)管。

 

歸納起來，我國當前能源領(lǐng)域現(xiàn)存的主要問題是：能源領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性、體制機制性等深層次矛盾日益凸顯，傳統(tǒng)能源產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過剩問題突出，可再生能源發(fā)展面臨多重瓶頸，天然氣消費水平明顯偏低與其供應(yīng)能力階段性富余問題并存，部分地區(qū)能源生產(chǎn)消費的環(huán)境承載能力接近上限，電力、熱力、燃氣等不同供能系統(tǒng)集成互補、梯級利用程度不高，跨省區(qū)能源資源配置矛盾日益加劇，等等。

 

凡此種種，更多反映出來的是能源市場宏觀層面的總量問題、結(jié)構(gòu)問題和區(qū)域問題等，這給能源調(diào)控立法提出了多重任務(wù)，需要能源法作出積極回應(yīng)，并增加制度供給。可以說，從問題導向看，能源法應(yīng)該重在調(diào)控，而不是監(jiān)管。

 

避免監(jiān)管立法的簡單重復

 

能源法的制度設(shè)計是中國能源法律制度與其他法律制度相連接的起點與歸屬，直接決定中國能源法律制度績效與制度成本之比，決定中國能源法律的制度結(jié)構(gòu)。能源法律制度結(jié)構(gòu)的形成與完善，必須立足于我國能源市場發(fā)展和能源法制體系化的客觀現(xiàn)實。

 

不少人提出，應(yīng)將能源法定位為市場監(jiān)管型的能源基本法，以此區(qū)別于《煤炭法》、《電力法》、《礦產(chǎn)資產(chǎn)法》、《可再生能源法》等能源單行法。但筆者對此持不同看法。我國現(xiàn)行能源法律體系一直沿用監(jiān)管型立法路徑，并已在諸多立法中確立了“多頭監(jiān)管”的能源管理體制。試圖通過能源法完成從多頭監(jiān)管體制向統(tǒng)一監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)型，既無必要也不現(xiàn)實。通過對現(xiàn)行監(jiān)管立法的統(tǒng)一修改，并在多頭監(jiān)管中建立有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，是解決實踐中監(jiān)管沖突和監(jiān)管真空問題的可行路徑。

 

能源的安全、有效和持續(xù)供給以及能源結(jié)構(gòu)的科學調(diào)整與節(jié)約利用，應(yīng)是能源法律制度是否獲得合理安排以及評價其實施效果的重要標準。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長方式、政府管理機制、社會平衡模式與自然生態(tài)體系等方面，能源法需要區(qū)別于現(xiàn)行立法，并真正發(fā)揮其應(yīng)有的調(diào)控作用，以立法轉(zhuǎn)型真正帶動能源發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

 

能源法需要促進能源的市場化改革，放松對能源市場的政府管制，在激勵競爭中著力提高能源供給效率和生態(tài)效益，改變能源供給結(jié)構(gòu)并優(yōu)化用能方式，最終實現(xiàn)節(jié)能減耗與清潔環(huán)保的目標。

 

確立能源調(diào)控體制機制

 

多年來，我國確立了能源領(lǐng)域的市場化改革方向，寄希望于通過還原能源的商品屬性，并利用價格杠桿來充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用并更好發(fā)揮政府作用。但到目前，國家對能源市場一直重監(jiān)管輕調(diào)控，能源法的缺位使能源調(diào)控體制機制尚未理順，調(diào)控政策的實施效果在能源市場上不盡人意。

 

深入推進政企分開，分離自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，放開競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，是深化國有能源企業(yè)改革，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代能源市場體系的必然選擇。通過能源法，依法確立能源產(chǎn)業(yè)調(diào)控體制機制和調(diào)控原則，在依法調(diào)控理念下，建立調(diào)控目標決策制度、調(diào)控權(quán)力配置制度、調(diào)控工具搭配制度、調(diào)控程序法定制度以及調(diào)控責任追究制度，是正確處理好能源調(diào)控政策與法律的關(guān)系，合理引導和規(guī)范市場主體的能源生產(chǎn)與消費行為，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，促進能源技術(shù)創(chuàng)新，提高能源生產(chǎn)和利用效率，促進能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

 

從五個方面構(gòu)建能源調(diào)控法律制度

 

一是能源發(fā)展規(guī)劃制度

 

我國《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020年)》指出，要堅持節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略、立足國內(nèi)戰(zhàn)略、綠色低碳戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略。為實施上述戰(zhàn)略，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》在其第三十章中明確了建立現(xiàn)代能源體系的任務(wù)和目標。目前我國能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃業(yè)已形成體系化的規(guī)劃群，形成了國家規(guī)劃與地方規(guī)劃相結(jié)合、行業(yè)總體規(guī)劃與行業(yè)專項規(guī)劃相結(jié)合的縱橫交錯型規(guī)劃格局，具有典型的時代性和指導性特征。

 

科學培育和發(fā)展能源產(chǎn)業(yè)，需要通過能源法的制定。從我國國情和能源發(fā)展的實際出發(fā)，著眼長遠，統(tǒng)籌處理好新型清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與傳統(tǒng)常規(guī)能源改造提升、自主創(chuàng)新與開放發(fā)展、整體推進與重點突破以及市場基礎(chǔ)性作用與政府引導推動的關(guān)系，明確不同規(guī)劃的編制依據(jù)和效力，做好各類規(guī)劃之間的有效銜接和協(xié)調(diào)，建立高效透明的能源規(guī)劃實施評價制度和能源規(guī)劃實施監(jiān)管體系，適時對各類能源規(guī)劃進行動態(tài)評估，確保規(guī)劃的目標任務(wù)落到實處。

 

二是能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化制度

 

這些年來，我國在北方和西部太陽能資源和土地資源豐富地區(qū)，致力于科學、合理、有序地推進光伏電站建設(shè)。在水能資源豐富的西南地區(qū)，則借助水電站外送通道和靈活調(diào)節(jié)能力，大力開發(fā)建設(shè)多能互補形式的大型新能源基地。可以說，能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級已經(jīng)在國家層面形成基本共識，但只有統(tǒng)籌好資源、環(huán)境和市場條件，積極轉(zhuǎn)變能源生產(chǎn)和消費理念，才能在調(diào)整能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)優(yōu)化目標。

 

基于全國主體功能區(qū)規(guī)劃和大氣污染防治要求，立法需要充分考慮產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與升級、資源環(huán)境約束以及能源流轉(zhuǎn)成本，著力于能源生產(chǎn)總量和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、能源消費總量和消費結(jié)構(gòu)、能源供應(yīng)能力和自給保障、能源系統(tǒng)效率和公共服務(wù)以及能源低碳環(huán)保和節(jié)約利用等方面的調(diào)控制度建設(shè)，有效化解實踐中棄風、棄光、棄水和部分輸電通道閑置等資源浪費問題。能源法一方面需要明確優(yōu)先發(fā)展可再生能源，安全高效發(fā)展核電，從而在多能互補前提下推進能源替代，在降低煤炭消費比重的同時提高天然氣消費比重；另一方面，需要強化工業(yè)、交通、建筑節(jié)能和需求側(cè)管理，重視生活節(jié)能，嚴格控制能源消費總量過快增長，這樣才能切實扭轉(zhuǎn)粗放用能方式，不斷提高能源使用效率。

 

三是鼓勵能源技術(shù)創(chuàng)新制度

 

從能源生產(chǎn)消費大國到能源科技裝備強國，我國還有很長的路要走。目前來看，我國需要堅持推進基礎(chǔ)性、綜合性、戰(zhàn)略性能源科技研發(fā)，不斷提升能源科技領(lǐng)域的整體競爭力，培育能源領(lǐng)域的新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)與新模式。尤其需要抓住能源綠色、低碳、智能發(fā)展的戰(zhàn)略方向，圍繞保障安全、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和節(jié)能減排等長期目標，在重點創(chuàng)新領(lǐng)域投入更多資金和人力，提高能源科技自主創(chuàng)新能力和裝備制造國產(chǎn)化水平，最終帶動和提升全產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展質(zhì)量和效益。

 

通過能源法的制定，依法建立以企業(yè)為主體、市場為導向、政產(chǎn)學研用相結(jié)合的能源創(chuàng)新體系，并鼓勵建立多元化的能源科技風險投資基金。需要強調(diào)的是，能源創(chuàng)新體系建設(shè)需要遵循能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢和發(fā)展規(guī)律，積極開展能源與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的融合標準及融合模式的國際合作，實現(xiàn)新一代光伏、大功率高效風電、生物質(zhì)能、氫能與燃料電池、智能電網(wǎng)、新型儲能裝置等核心關(guān)鍵技術(shù)的突破及其產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展分布式新能源技術(shù)綜合應(yīng)用體，大幅降低二氧化碳排放強度和污染物排放水平，并逐步降低風電、光伏發(fā)電的價格水平與補貼標準，深入推廣熱、電、冷、氣一體化集成供能和智能化供能用能方式，科學合理地引導市場預期，并通過自由公平競爭來促進技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

 

四是能源儲備應(yīng)急制度

 

能源安全不僅是經(jīng)濟問題，也是政治和軍事問題，是國家安全體系的重要組成部分。我國雖為能源生產(chǎn)和消費第一大國，但油氣對外依存度依舊節(jié)節(jié)升高，進而帶動我國能源整體對外依存度也在快速上升。《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020年)》提出，我國應(yīng)建立國家儲備與企業(yè)儲備相結(jié)合、戰(zhàn)略儲備與生產(chǎn)運行儲備并舉的儲備體系，建立健全國家能源應(yīng)急保障體系，提高能源安全保障能力。

 

能源儲備和應(yīng)急制度是能源供應(yīng)安全的重要保障性措施，被稱為能源供應(yīng)的“安全閥”。建立健全能源儲備制度是能源法的重要任務(wù)之一，其涉及能源儲備的戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源儲備模式的選擇、能源儲備資金的籌措以及能源國際合作等多方面的內(nèi)容，在應(yīng)對能源供應(yīng)嚴重短缺、供應(yīng)中斷或者價格劇烈波動等突發(fā)事件時作用顯著，可以在特殊時期保障能源有效供給，滿足國計民生的基本需求。能源應(yīng)急與能源儲備緊密聯(lián)系在一起，能源應(yīng)急制度則主要涉及應(yīng)急的組織體系、應(yīng)急預案的編制、應(yīng)急措施的確定以及應(yīng)急過程中相關(guān)主體的權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)、責任等內(nèi)容。從長遠看，需要通過可操作性強的法律規(guī)則實現(xiàn)能源法的產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)化和人本化，繼而促進經(jīng)濟增長、能源安全與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

 

五是能源需求側(cè)導引制度

 

在能源結(jié)構(gòu)改革中，除了做好能源生產(chǎn)總量和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的供給側(cè)調(diào)控外，還需要重視能源消費導向，充分發(fā)揮能源法和現(xiàn)行《節(jié)約能源法》等在消費側(cè)的調(diào)控作用。譬如，要控制煤炭消費總量，實施煤炭消費的減量替代，不斷降低煤炭消費的比重，與此同時逐步提高天然氣消費比重。在居民能源消費中采取多種形式做好宣傳工作，積極提倡綠色生活方式，引導居民科學合理用能，使節(jié)約用能成為全社會的自覺行動。

 

能源法需要強化能源需求側(cè)的制度導引，把能源消費總量和能源消費強度作為經(jīng)濟社會發(fā)展重要的約束性指標，堅持需求側(cè)與供給側(cè)調(diào)控并重，完善市場機制與能源科技支撐體系，通過差別性的能源價格政策與價格調(diào)控工具等，引導電力、天然氣用戶自主參與調(diào)峰與錯峰用能，有效調(diào)節(jié)能源需求側(cè)的市場響應(yīng)。通過智能電網(wǎng)、能源微網(wǎng)、電動汽車和儲能等技術(shù)支撐，增強用戶參與能源供需平衡調(diào)節(jié)的行動力與適應(yīng)力。在此過程中，還需要把能源消費政策與能源產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、投資政策、價格政策等有機協(xié)調(diào)起來，加強消費者教育和消費者權(quán)利保護，不斷豐富用戶的能源使用選擇權(quán)并提高用戶滿意度，吸引用戶主動參與用能管理，使售電、售氣企業(yè)從傳統(tǒng)的強制用戶被動接受消費逐步轉(zhuǎn)向支持用戶自主選擇消費。另外，也需要通過能源法不斷挖掘農(nóng)村地區(qū)的能源消費潛力，在能源需求側(cè)管理中合理引導農(nóng)民的清潔能源消費行為，通過調(diào)控創(chuàng)新激勵地方淘汰其落后產(chǎn)能，有效保護生態(tài)資源環(huán)境。