“資源換產(chǎn)業(yè)”的情況如此普遍，反映出地方政府還是以傳統(tǒng)思維方式拉動經(jīng)濟(jì)增長，依靠傳統(tǒng)制造業(yè)投資拉動需求。


從2016年開始，海上風(fēng)電發(fā)展就進(jìn)入了快車道。據(jù)咨詢機(jī)構(gòu)WoodMackenzie統(tǒng)計，2016年，國內(nèi)海上風(fēng)電新增并網(wǎng)容量69.6萬千瓦；2017年新增并網(wǎng)容量51萬千瓦；2018年新增并網(wǎng)裝機(jī)162萬千瓦。至此，國內(nèi)海上風(fēng)電累計并網(wǎng)裝機(jī)已達(dá)到361萬千瓦，預(yù)計今年即可輕松實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。

謝長軍曾任亞洲最大的風(fēng)電開發(fā)商龍源電力集團(tuán)的總經(jīng)理，從事風(fēng)電行業(yè)一線開發(fā)長達(dá)十?dāng)?shù)年，帶領(lǐng)龍源電力成為最早探索開發(fā)中國海上風(fēng)電開發(fā)商，2017年底到齡在國電集團(tuán)黨組成員、副總經(jīng)理的任上退休。

謝長軍堅定看好海上風(fēng)電的發(fā)展前景，同時也密切關(guān)注海上風(fēng)電迅猛發(fā)展中出現(xiàn)的問題。“資源換產(chǎn)業(yè)”是伴隨中國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展至今的痼疾之一。近年來隨海上風(fēng)電的加速發(fā)展，“資源換產(chǎn)業(yè)”已漸成為海上風(fēng)電發(fā)展中不成文的規(guī)則。

近日，謝長軍接受《能源》雜志采訪，談及海上風(fēng)電發(fā)展，直言“資源換產(chǎn)業(yè)”從長遠(yuǎn)看對海上風(fēng)電的發(fā)展不利。他呼吁地方政府目光放長遠(yuǎn)，打破“資源換產(chǎn)業(yè)”的潛規(guī)則。

“資源換產(chǎn)業(yè)”不利產(chǎn)業(yè) 地方政府應(yīng)著眼長遠(yuǎn)鼓勵自由競爭

《能源》：“十二五”（2011-2015）期間，國內(nèi)海上風(fēng)電沒有達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，十三五（2015-2020）海上風(fēng)電卻很可能超規(guī)劃發(fā)展，如何看待這種反差？

謝長軍：“十三五”海上風(fēng)電發(fā)展相比“十二五”發(fā)生變化的一個原因是技術(shù)條件的變化。龍源是國內(nèi)最早探索開發(fā)海上風(fēng)電項目的企業(yè)，龍源自投資金建設(shè)了國內(nèi)最早的一批海上風(fēng)電項目，當(dāng)時只有龍源在開發(fā)海上風(fēng)電，因為海上風(fēng)電那個時候技術(shù)還不成熟，產(chǎn)業(yè)鏈配套也不完善。

到了“十三五”，海上風(fēng)電的技術(shù)成熟度大大提高，海上風(fēng)電項目的投資風(fēng)險大大降低，這是“十三五”海上風(fēng)電快速發(fā)展的一個關(guān)鍵原因。

其次，地方政府對海上風(fēng)電發(fā)展的態(tài)度發(fā)生了變化。“十二五”期間，海上風(fēng)電發(fā)展主陣地在江蘇省，廣東、福建對海上風(fēng)電持謹(jǐn)慎態(tài)度。到了“十三五”，特別是廣東省將海上風(fēng)電定位為省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，大力推動海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加速海上風(fēng)電項目核準(zhǔn)，進(jìn)而也刺激了福建、江蘇進(jìn)一步開發(fā)海上風(fēng)電，從而形成了整體海上風(fēng)電快速發(fā)展的局面。

《能源》：如何看待海上風(fēng)電發(fā)展中出現(xiàn)的“資源換產(chǎn)業(yè)”的情況呢？這是最近才出現(xiàn)的新問題嗎？

謝長軍：“資源換產(chǎn)業(yè)”在中國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初就有。2013年之前，風(fēng)電項目審批權(quán)歸能源局，但如土地等核準(zhǔn)前置條件，需地方政府協(xié)調(diào)獲得，地方政府通過這些來和企業(yè)談條件。

2013年，國家能源局將風(fēng)電審批權(quán)下放到地方后，地方政府擁有了資源分配權(quán)，把風(fēng)資源當(dāng)成與企業(yè)談條件的一個重要籌碼。通過資源換產(chǎn)業(yè)的方式，拉動本地投資，特別是制造業(yè)，能夠提供就業(yè)崗位、提高稅收、工業(yè)產(chǎn)值和GDP，提高地方業(yè)績。這就是“資源換產(chǎn)業(yè)”的邏輯根本，實際上就是一種地方保護(hù)主義。

這不是一個新問題，過去在陸上風(fēng)電就有，現(xiàn)在海上風(fēng)電發(fā)展起來了，也出現(xiàn)了“資源換產(chǎn)業(yè)”現(xiàn)象。

《能源》：“資源換產(chǎn)業(yè)”是個案嗎？還是普遍現(xiàn)象？

謝長軍：當(dāng)前沿海省份海上風(fēng)電都存在嚴(yán)重的“資源換產(chǎn)業(yè)”行為，江蘇省海上風(fēng)電規(guī)模化開發(fā)最早，也是最早出現(xiàn)“資源換產(chǎn)業(yè)”的省份，地方政府要求開發(fā)企業(yè)采購當(dāng)?shù)仄髽I(yè)生產(chǎn)的風(fēng)機(jī)，否則就不分配資源。

近兩年來，各省“資源換產(chǎn)業(yè)”的形勢愈演愈烈，如廣東省在省風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃（2017-2030）明確提出到2030年形成整機(jī)制造、關(guān)鍵零部件生產(chǎn)、海工施工及相關(guān)服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)體系；山東省下發(fā)《山東省新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2018-2028年）的通知》（魯政字【2018】204號），要求海上風(fēng)電開發(fā)需帶動風(fēng)機(jī)制造、海洋裝備、技術(shù)研發(fā)全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展，進(jìn)入山東省開發(fā)海上風(fēng)電的業(yè)主必須攜風(fēng)機(jī)制造等產(chǎn)業(yè)一同落實投資。因為地方政府掌握資源的分配，開發(fā)企業(yè)沒有話語權(quán)，只能按照政府的規(guī)則辦。

《能源》：具體來分析，海上風(fēng)電“資源換產(chǎn)業(yè)”與陸上的情況有無不同，呈現(xiàn)怎樣特征？

謝長軍：陸上風(fēng)電和海上風(fēng)電“資源換產(chǎn)業(yè)”的形式是差不多的，但是近兩年來海上風(fēng)電地方保護(hù)更加突出，表現(xiàn)為三個方面：一是單個海上風(fēng)電項目規(guī)模大，地方政府要求的投資額也更大；

二是陸上風(fēng)電一般是地級市決定開發(fā)權(quán)分配，而各沿海省份海上風(fēng)電資源分配權(quán)逐步由地方收歸省政府，江蘇、福建、山東、皆是如此，開發(fā)企業(yè)需要滿足省政府的投資條件才能獲得開發(fā)權(quán)；

三是保護(hù)主義程度更深，陸上風(fēng)電一般要求采購當(dāng)?shù)刂鳈C(jī)設(shè)備、塔筒等就可以了，而海上風(fēng)電因為規(guī)劃容量較大，地方政府直接要求開發(fā)企業(yè)引進(jìn)制造業(yè)，包括主機(jī)、零部件、塔筒、鋼結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)、施工船只建造等，并要求在當(dāng)?shù)匦陆üS。

《能源》：您曾公開發(fā)言，認(rèn)為“資源換產(chǎn)業(yè)”對風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不利，這個不利具體指什么，會帶來什么影響？

謝長軍：風(fēng)電開發(fā)商選用什么品牌的機(jī)型，需要根據(jù)風(fēng)資源條件、造價水平進(jìn)行綜合測算，自主決策并進(jìn)行公開招標(biāo)。但是在實際操作中，選用什么機(jī)型卻成為獲得海上風(fēng)電項目開發(fā)權(quán)的前置條件，對產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

一是違背了市場經(jīng)濟(jì)公平競爭的原則；二是開發(fā)企業(yè)不能自主選擇最優(yōu)機(jī)型，可能會影響項目的經(jīng)濟(jì)效益；三是風(fēng)機(jī)制造企業(yè)無法進(jìn)行充分競爭，目前有能力生產(chǎn)海上風(fēng)機(jī)的本土設(shè)備制造商就是金風(fēng)、遠(yuǎn)景、明陽、上海電氣那么幾家，在地方政府的保護(hù)之下?lián)碛辛艘欢ǔ潭鹊亩▋r權(quán)，給開發(fā)企業(yè)帶來額外的投資成本；四是各地市都有引進(jìn)制造業(yè)的需求，不同的制造企業(yè)選擇不同的地級市投資建廠，可能會造成重復(fù)建設(shè)；五是現(xiàn)在地方政府一般要求開發(fā)企業(yè)一對一引進(jìn)制造企業(yè)，一個地級市、一家制造商、一家開發(fā)商簽訂協(xié)議，能夠進(jìn)入名單的開發(fā)企業(yè)數(shù)量不多，會造成不充分競爭，影響規(guī)模化開發(fā)進(jìn)程。

《能源》：既然您認(rèn)為“資源換產(chǎn)業(yè)”對產(chǎn)業(yè)發(fā)展不利，那么如何解決這一問題，您有何建議？

謝長軍：“資源換產(chǎn)業(yè)”的情況如此普遍，反映出地方政府還是以傳統(tǒng)思維方式拉動經(jīng)濟(jì)增長，依靠傳統(tǒng)制造業(yè)投資拉動需求。傳統(tǒng)制造業(yè)能夠擴(kuò)大內(nèi)需、創(chuàng)造就業(yè)，對短期內(nèi)提升GDP水平很有效，但從長遠(yuǎn)來看，會傷害產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。我個人建議國家可以出臺一些政策規(guī)定，限制地方保護(hù)主義，為海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)營造公平競爭的良好市場環(huán)境。

國家能源局在2018年5月的風(fēng)電競爭配置政策和2019年1月的平價低價政策中，都著重強調(diào)要降低風(fēng)電行業(yè)非技術(shù)成本，要求地方政府不得以資源出讓、企業(yè)援建和捐贈等名義變相向企業(yè)收費，要求項目直接出讓股份或收益等，但是對資源換投資的“潛規(guī)則”卻鮮有提及。由此可見，這種現(xiàn)狀是很難改變的。只能希望地方政府能有從長遠(yuǎn)利益出發(fā)，不要只考慮暫時的利益，讓海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)在自由競爭環(huán)境中健康成長，才能達(dá)到提高技術(shù)水平、降低度電成本、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的良性循環(huán)。

競價時代來臨 海上風(fēng)電將進(jìn)入低回報穩(wěn)定發(fā)展階段

《能源》：您如何看待目前海上風(fēng)電項目的收益率？從產(chǎn)業(yè)降本的速度看，電價下降保持怎樣的節(jié)奏為宜？

謝長軍：在當(dāng)前標(biāo)桿電價條件和風(fēng)機(jī)技術(shù)條件下，海上風(fēng)電項目肯定是賺錢的。比如江蘇如東，年平均風(fēng)速7m/s的資源選用大葉片風(fēng)機(jī)，利用小時數(shù)能達(dá)到3000小時，造價水平13000-16000元/千瓦左右，近海項目按0.85元/千瓦時電價計算效益是很可觀的；福建沿海風(fēng)資源好的地區(qū)，年平均風(fēng)速超過8m/s，甚至有的地方能達(dá)到10m/s左右，利用小時數(shù)3600小時甚至4000小時，造價水平18000-20000元/千瓦，按0.85元/千瓦時電價計算，效益也是非常可觀的。

從投資的角度講，在平價上網(wǎng)的大趨勢下，國家不會一直高強度補貼下去，海上風(fēng)電電價肯定要下調(diào)。歐洲已經(jīng)有了零補貼海上風(fēng)電項目，但是我國海上風(fēng)電資源沒有歐洲好，以當(dāng)前國內(nèi)海上風(fēng)電技術(shù)發(fā)展實際，還無法做到平價上網(wǎng)。因此，要給予海上風(fēng)電技術(shù)進(jìn)步的時間。

從產(chǎn)業(yè)降本速度看，十多年前我國海上風(fēng)電剛剛起步的時候，采用的是混凝土和多管樁技術(shù)，單位造價在2萬元以上。龍源在建設(shè)江蘇如東海上風(fēng)電場時，攻克了單管樁基礎(chǔ)技術(shù)，掌握了無過渡段單管樁的施工工藝，大幅壓降了建設(shè)成本，潮間帶和近海項目單位千瓦投資下降到13000-16000萬元，使海上風(fēng)電具備了大規(guī)模開發(fā)的條件。目前，單管樁是全球海上風(fēng)電建設(shè)普遍應(yīng)用的技術(shù)，未來通過連片規(guī)模化開發(fā)、打樁和吊裝工藝的改進(jìn)、新材料的應(yīng)用等方式，建設(shè)成本還會小幅下降。但是與此前幾年的技術(shù)進(jìn)步幅度相比，邊際成本的降低難度越來越大。因此，海上風(fēng)電電價水平的下調(diào)要適應(yīng)技術(shù)進(jìn)步和造價下降速度，每年降5%-10%是相對合理的水平，既能降低國家補貼壓力，又可持續(xù)促進(jìn)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

另外，雖然我國海岸線綿長，沿海風(fēng)資源豐富，但是也不宜開發(fā)過熱，因為沿海城市還要發(fā)展港口、漁業(yè)、通航、旅游等產(chǎn)業(yè)，同時也涉及海洋生態(tài)保護(hù)，海上風(fēng)電不能與這些規(guī)劃相沖突。要根據(jù)地方政府發(fā)展實際，在有條件的地區(qū)適量開發(fā)。

《能源》：圍繞能源局的競價要求，各沿海省份都出臺了海上風(fēng)電競價政策或征求意見稿，你怎么看這些競價政策對未來海上風(fēng)電電價的影響？

謝長軍：2018年國家能源局47號文下發(fā)以后，江蘇、福建、廣東等幾個沿海省份也出臺了競價配置辦法征求意見稿。幾個省份的競價政策都不同程度地對電價進(jìn)行保護(hù)。廣東省0.63元/千瓦時、福建0.73元/千瓦時電價部分的得分就達(dá)到了40分滿分，江蘇省降5分錢就滿分了，山東省降4分錢就滿分了。地方政府對降價進(jìn)行保護(hù)是可以理解的，有兩個方面的動機(jī)：一個是電價決定了項目收益，進(jìn)而決定稅收水平；另一個是一些開發(fā)企業(yè)通過“資源換產(chǎn)業(yè)”承諾引進(jìn)制造業(yè)投資，地方政府想通過保護(hù)電價的方式保障這些企業(yè)的收益，從而能順利讓投資落地。

這種情況也引起了國家的注意。前不久國家能源局下發(fā)的《關(guān)于公開征求風(fēng)電項目競爭性配置辦法（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）明確提出，各省競價辦法不得設(shè)置最低報價，同時要求各省競價辦法要上報國家能源局，經(jīng)論證并反饋意見后方可執(zhí)行。

風(fēng)電產(chǎn)業(yè)進(jìn)入競價時代，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度上講就是進(jìn)入了完全競爭市場，應(yīng)該鼓勵產(chǎn)業(yè)進(jìn)行充分的自由的價格競爭，讓市場來決定價格。

《能源》：海上風(fēng)電技術(shù)條件還不能達(dá)到平價上網(wǎng)，需要國家的高額補貼，但同期補貼資金來源可再生能源發(fā)展基金已經(jīng)不堪重負(fù)，如何解決海上風(fēng)電發(fā)展與補貼不足之間的矛盾？

謝長軍：面對平價上網(wǎng)的趨勢，國家和地方存在博弈。2018年47號文下發(fā)以后，廣東省在2019年底前集中核準(zhǔn)了1870萬千瓦海上風(fēng)電，江蘇省集中核準(zhǔn)了670萬千瓦海上風(fēng)電，想搭上全額電價補貼的末班車。出現(xiàn)這種情況的根本原因在于機(jī)制沒有理順，項目核準(zhǔn)權(quán)下放以后，地方政府擁有資源分配權(quán)和決定權(quán)，但是補貼來源于可再生能源基金附加，是國家來承擔(dān)補貼壓力。目前可再生能源補貼缺口已經(jīng)超過1000億元，如果新增的海上風(fēng)電項目都享受全額電價補貼，國家肯定難堪重負(fù)。

為了扭轉(zhuǎn)這個局面，國家能源局重拳出擊，在征求意見稿中明確了2018年度未通過競爭方式進(jìn)入國家補貼范圍并確定上網(wǎng)電價的海上風(fēng)電項目，其核準(zhǔn)文件不能作為享受國家補貼的依據(jù)。在2018年47號文發(fā)布之日前獲得核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項目，在征求意見稿發(fā)布前未辦齊開工前手續(xù)的，均參加競爭配置并通過競爭確定上網(wǎng)電價。這樣一來能獲得全額補貼的海上風(fēng)電項目就減少了許多，補貼負(fù)擔(dān)也會減輕。

要解決促進(jìn)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國家補貼壓力的矛盾，一是未來幾年逐步降補貼，緩解補貼壓力；二是本著“誰發(fā)展誰補貼”的原則，將補貼的壓力向下傳導(dǎo)，鼓勵發(fā)展海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的省份進(jìn)行地方補貼；三是要加強可再生能源基金附加的征收工作，確保足額征收。總之，未來幾年海上風(fēng)電將由高回報、高增長階段逐步發(fā)展為低回報穩(wěn)定發(fā)展階段。

《能源》：如何看待各地大量核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項目？您認(rèn)為海上風(fēng)電保持一個怎樣的發(fā)展節(jié)奏為宜？

謝長軍：各地方政府加速核準(zhǔn)海上風(fēng)電項目，但這些項目的成熟度、建設(shè)條件是否都能落實存在疑問。

2018年以來海上風(fēng)電的集中核準(zhǔn)，不是來源于短期內(nèi)關(guān)鍵技術(shù)的突破和成本的下降，而是由于政策的變化，直接動力就是2018年47號文海上風(fēng)電也要推行競價上網(wǎng)的政策。

我們要高度警惕這種由政策帶動的“迅猛發(fā)展”，幾年前陸上風(fēng)電下調(diào)電價，引發(fā)了一輪強勁的搶裝潮，最后電價是保住了，但是短期內(nèi)電網(wǎng)消納能力并沒有隨著電源建設(shè)同步增長，結(jié)果導(dǎo)致新疆、甘肅、內(nèi)蒙古等風(fēng)電大省出現(xiàn)極為嚴(yán)重的限電，直到今天也沒有徹底解決。今天的海上風(fēng)電要吸取之前的教訓(xùn)，海上風(fēng)電建設(shè)成本高，通過競價又進(jìn)一步壓縮了利潤空間，如果再出現(xiàn)限電，對開發(fā)企業(yè)將是毀滅性的打擊。

因此，海上風(fēng)電要保持理性的發(fā)展節(jié)奏，到2020年投產(chǎn)容量達(dá)到500萬千瓦左右。“十四五”期間，隨著機(jī)組技術(shù)持續(xù)進(jìn)步、造價水平進(jìn)一步降低，可適當(dāng)加快發(fā)展節(jié)奏，到2025年達(dá)到1000-1500萬千瓦。